De ce canalele de raportare sunt încă puțin folosite?
La cinci ani de la intrarea în vigoare a Directivei europene privind protecția avertizorilor în interes public (UE) 2019/1937, în statele membre există cadru legislativ adaptat, instrumente și proceduri formale și avansate însă aplicarea practică a mecanismelor de avertizare funcționează în mică și foarte mică măsură. Canalele de raportare există, autoritățile competente au fost desemnate, termenele sunt stabilite, confidențialitatea este, teoretic protejată.
Problema începe după acest punct: mecanismele sunt încă folosite puțin, inegal și, de multe ori, pentru cu totul alte probleme decât cele pentru care au fost create.
Aceasta este una din concluziile a raportului „Avertizorii de integritate: Raport comparativ privind implementarea Directivei privind avertizorii în interes public în Italia, România, Estonia, Letonia și Polonia”, realizat pe baza a cinci rapoarte naționale WAKE-UP și coordonat de Universitatea din Torino. Analiza compară experiența Italiei, României, Estoniei, Letoniei și Poloniei și urmărește nu doar legislația, ci și modul în care sistemele funcționează efectiv în administrația publică centrală sau locală, universități, spitale ori întreprinderi de stat..
Cinci țări, cinci trasee diferite
Statele analizate au ajuns la actualul sistem pe trasee foarte diferite. Letonia avea o primă lege încă din 2018 și și-a modificat cadrul ulterior, inclusiv în 2026. România a transpus Directiva prin Legea nr. 361/2022, Italia în 2023, iar Estonia și Polonia abia în 2024. Polonia a fost ultimul stat membru care a transpus Directiva, după aproape trei ani de întârziere.
Teoretic, diferențele de maturitate ar trebui să producă rezultate foarte diferite. În practică, însă, raportul găsește aceeași problemă de fond inclusiv în țările cu experiență mai lungă: raportarea rămâne redusă, iar existența legii și a unor mecanisme formale extinse nu produce automat încredere în sistem.
Una dintre cele mai interesante concluzii ale comparației este că problema nu ține doar de numărul mic al raportărilor. Canalele de whistleblowing sunt frecvent folosite pentru altceva.
În cele cinci state, multe sesizări privesc conflicte de muncă, relații cu superiorii, probleme de resurse umane sau nemulțumiri administrative, nu fraude, corupție ori alte încălcări serioase de integritate. Raportul vorbește chiar despre „zgomot procedural” în Estonia și despre „haos definițional” în Polonia: oamenilor nu le este întotdeauna clar ce este o avertizare de integritate și ce este o petiție, o reclamație administrativă sau un conflict de muncă. România are un profil asemănător. La nivel central apar mai frecvent teme clasice de integritate – achiziții publice, conflicte de interese, fonduri publice sau europene și management instituțional. La nivel local însă, acolo unde există raportări, acestea privesc mai ales disfuncționalități administrative. În universități, raportările sunt aproape inexistente. Această confuzie este importantă: un mecanism pe care angajații nu îl înțeleg suficient de bine riscă fie să nu fie utilizat, fie să fie transformat într-un canal general de reclamații.
Confidențialitatea funcționează. Protecția după raportare, mai puțin
Dintre toate componentele sistemului, confidențialitatea este mecanismul care funcționează în toate cele cinci state. Instituțiile folosesc registre separate, acces restricționat, pseudonimizare și, acolo unde există platforme dedicate, sisteme securizate pentru comunicare. Dar protecția nu se termină în momentul în care identitatea avertizorului este ascunsă.
Cea mai slabă verigă identificată de raport este monitorizarea represaliilor după efectuarea raportării. Niciunul dintre cele cinci state nu are un mecanism structurat și consolidat de monitorizare a represaliilor. Cazurile documentate sunt puține, însă autorii analizelor naționale avertizează că acest lucru nu poate fi nicidecum interpretat drept dovadă că represaliile nu există. Marginalizarea, modificarea atribuțiilor, excluderea profesională sau afectarea reputației sunt mult mai dificil de identificat și urmărit decât o concediere formală.
Teama de „turnător” nu a dispărut
Nicio procedură nu poate rezolva singură problema de încredere. Raportul arată că barierele culturale sunt prezente în toate cele cinci state, deși se manifestă diferit.
În Polonia, Estonia și România persistă asocierea avertizorului cu imaginea negativă a „turnătorului” din perioadele comuniste. În Italia, problema apare mai degrabă sub forma preferinței pentru canalele ierarhice sau informale: oamenii aleg să vorbească cu superiorul direct sau cu resursele umane în loc să folosească mecanismul formal. În Letonia, respondenții vorbesc despre o „stigmatizare culturală a raportării” și despre dificultatea de a transforma raportarea dintr-un act perceput ca neloialitate într-un comportament firesc de protejare a organizației.
Ce funcționează și merită replicat
Raportul identifică și practici care pot fi preluate.
Italia utilizează pe scară largă platforme digitale securizate, inclusiv soluții open-source precum GlobaLeaks. Letonia aplică în unele instituții principiul celor patru ochi, cu mai mult de o persoană implicată în gestionarea cazului, și publică statistici centralizate anual. Estonia folosește în anumite situații investigații integrate în audituri de rutină, astfel încât sursa raportării să fie mai greu de identificat. În Polonia există modele în care verificarea statutului persoanei și examinarea conținutului raportării sunt separate, pentru a limita accesul la identitatea avertizorului.
În România, punctele forte sunt existența unor proceduri publice relativ clare, varietatea canalelor de raportare, desemnarea persoanelor responsabile și existența unui punct central extern prin Agenția Națională de Integritate cu experiență relevantă în gestionarea cazuisticilor privind integritatea.. Aceste elemente trebuie să devină practică instituțională, nu doar conformare.
Ce ar trebui făcut mai departe
Raportul propune câteva schimbări concrete, iar o parte dintre ele nu presupun neapărat noi modificări legislative.
- Să măsurăm dacă sistemul funcționează, nu doar dacă legea a fost transpusă.
2. Să explicăm mult mai clar ce este și ce nu este whistleblowing.
3. Să nu lăsăm un o singură persoană responsabilă la nivelul unei entități să gestioneze întregul mecanism.
4. Să permitem comunicarea sigură și după depunerea raportării.
5. Protecția trebuie să continue după ce investigația s-a terminat.
6. Avertizorii au nevoie de sprijin independent.
7. Este nevoie de campanii despre rolul avertizorului, nu doar despre procedură.
De la conformare la încredere
La cinci ani de la adoptarea Directivei, lecția comună a celor cinci state arată că legea este necesară, dar nu este suficientă. Cele cinci țări au canale interne și externe, termene, reguli de confidențialitate și protecții juridice. Dar raportările sunt puține, cazurile confirmate sunt rare, represaliile sunt slab monitorizate, iar sprijinul pentru avertizori rămâne limitat.
Următoarea etapă presupune construirea încrederii: oameni care știu ce pot raporta, persoane responsabile bine pregătite, instituții care investighează credibil, protecție reală după raportare și exemple care demonstrează că utilizarea mecanismului poate produce schimbare (povești, cazuri explicate public)
Un canal de raportare poate fi perfect din punct de vedere tehnic. Dacă oamenilor le este teamă să îl folosească, el rămâne doar un formular pe un site.
Raportul „Avertizorii de integritate: Raport comparativ privind implementarea Directivei privind avertizorii în interes public în Italia, România, Polonia, Estonia, Letonia” a fost realizat pe baza analizelor naționale din proiectul WAKE-UP – Whistleblower Advocacy for Knowledge, Empowerment, Unity, and Protection, de partenerii cele cinci state membre UE analiza comparativă fiind coordonată de Universitatea din Torino.
Raportul integral poate fi consultat aici.
Proiectul WAKE-UP este cofinanțat de Uniunea Europeană. Opiniile exprimate aparțin exclusiv autorilor și nu reflectă în mod necesar poziția Uniunii Europene sau a autorității finanțatoare. Nici Uniunea Europeană, nici autoritatea finanțatoare nu pot fi considerate responsabile pentru acestea.